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经济危机下如何利用传统财政政策?

发布时间:2016-07-20浏览:我要评论
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1930年,赫伯特•胡佛总统发表年度国情咨文,当时美国陷入严重的经济危机已达一年之久。当天他特别强调,“经济萧条不能靠法律或行政手段解决,……,经济创伤应该由经济机体的细胞即生产者和消费者自己来愈合”。他鼓励道,“大家要坚定信心、鼓足勇气”,“自食其力”。 
 
通过此番言论可以看出,胡佛总统仍然是放任自由和不干预政策的坚定支持者。实际上,真实情况要复杂得多,也更为有趣。在此次演讲中他骄傲地说,这一次为了抵御经济衰退,国家、州和地方政府已经特别加大了基础设施建设投入。在这位“不干预”总统的主持下,联邦政府在这些项目上的支出最终翻了一番。虽然胡佛支持这些支出计划,但他也觉得应该有个限度。只有“厉行节约”才能保证联邦预算的平衡,这种说法的意思很明确,即在他当政期间不会采取赤字财政政策。 
 
遗憾的是,胡佛总统赶上了危机经济学的历史性转折点。他的言论说明,他陷入两种完全不同的危机应对范式而难以自拔。一种范式注重过去的观点,认为耐心和预算平衡是最好的药方。而另一种范式,却主张赤字开支和大量公共建设项目,后来这种主张成为主流。 
 
约翰•梅纳德•凯恩斯是第一个主张政府运用税收和支出权力解决经济困境的重量级经济学家。他的分析简单而直接:在经济低迷时期,产品和服务的需求远小于供给,导致失业和产出下降。凯恩斯在大萧条时期的著作中曾写道:这种循环如果不被遏制,可能会自我循环往复。如果危机足够严重,经济中的“动物精神”将消失,恐惧使生产者和消费者大幅削减支出,从而使经济形势更加恶化,收入进一步减少。虽然存在许多走投无路的失业工人以及闲置的工厂,但是需求、就业、产出和物价都处于持续下降的恶性循环中,经济将陷入通货紧缩陷阱,并带来长期的停滞。
 
凯恩斯认为经济不会自己走出低谷。政府只有以直接或间接的手段弥补由供给过剩和产能闲置所产生的需求相对不足,经济才可能稳定,并回归繁荣。凯恩斯坚持说,这需要实行赤字支出政策,但最好还是运用政府投资来阻止危机恶化,而平衡预算的工作可以等危机过去以后再进行。事实上,凯恩斯认为过早追求财政平衡目标可能会扼杀复苏的势头。 
 
虽然凯恩斯的思想在1936年他所出版的著作中才表述出来,但是他所主张的政策政府早在十年前就开始实行了。从胡佛时代的实践,到罗斯福新政时呈现的高潮可以看出,大大小小公共项目的启动,使人们重新获得了工作机会,促进了产品和服务需求的增加。甚至在今天来说,这些建设项目的数量都是使人叹为观止的。公共工程署、工程执行署、公民保护团体修建了24000英里的排水管道线、480个机场、78000座大桥、780所医院、57.2万英里的高速公路,以及15000多所学校、法院及其他公共建筑。 
 
这种结果就算称不上奇迹,也是很令人吃惊的:失业率从1933年的25%左右下降到1937年的不到15%。然而1937年,政府继续追求预算平衡的承诺使经济又一次陷入了严重衰退,达一年之久。罗斯福政府重启赤字支出政策,推行新政。二战爆发后,政府需要花钱的地方更多,从而帮助美国经济驱散大萧条的阴霾,实现持续性复苏。 
 
凯恩斯成为了二战后的主流经济学家。他的主张不仅成为了应对危机的方法,也成为对付各种不同程度的经济危机的工具。虽然在20世纪70年代凯恩斯受到了批判,但是在20世纪90年代初期,日本房地产泡沫破灭后的经济举步维艰之时,日本政府再次起用了他的思想。在接下来的十年中,日本政府提出了10个以上的不同刺激计划,花费超过1万亿美元。这些努力使日本的赤字创下了记录,后果却喜忧参半——既上马了大量改善基础设施的项目,针对农村的许多支出也造成很多浪费并且作用寥寥。经济学家们继续着让人厌烦的争论,讨论政策是否有用。很多人相信这些政策的失败不是因为公共工程支出政策出错,而是因为具体项目的选择失当。另一些人则坚持说是因为政府支出不够,或者退出太早。
 
但是这种财政刺激只是政策制定者所运用的几种方法中的一种。除了刺激需求的直接支出,财政政策还包括税收减免和返还。理论上讲,这将给消费者带来更多的收入从而鼓励他们的支出。但这并非是20世纪30年代的财政策略:胡佛曾经加税,罗斯福也是如此,大部分税收负担落在了富裕阶层和中产阶级身上。但是在战后,各种税收减免和授信已经成为衰退和危机时期财政政策一个不可或缺的部分。 
 
财政政策还有第三种形式,即所谓的转移支付。政府向特定的低收入群体(穷人和失业者),或者经济困难的州和地方政府转移财政收入。转移支付从20世纪30年代起就成为财政政策的支柱,很多“新政”中项目对这些人群来说如救命稻草。和减税一样,这些举措也是抵御经济危机和衰退的一项常规性措施。转移支付有很多形式,比如失业金、食物券或者就业培训基金等。 
 
从最近这次危机中,可以看到政府对这三项传统财政政策的极大的信任和倚重。在2008年1月,立法者打响了救援行动的第一枪,批准了一项针对企业和个人的高达1520亿美元的减税计划,但这与2008年的《经济刺激法案》(The Economic Stimulus Act of 2008)及2009年的《复苏和再投资法案》(The American Recovery and Reinvestment Act of 2009)相比又逊色不少。后两者总预算高达7870亿美元,并与财政政策的每一个目标相配合。政府在商品和服务方面的支出不菲,在基础设施和能源项目上的投资多达1400亿美元,在渔业、防洪系统等其他项目支出的总和也达到数十亿美元。 
 
立法机构批准了大量税收减免和转移支付资金。事实上,税收减免占用的资金最多,家庭部门因此得到了大约价值2370亿美元的好处。有些政策是面向全体公民的,人人都可以申请,而另一些政策例如首次购房税收减免和购买新型节能汽车的税收减免(旧车换现金计划),则是针对特定群体的。最后,政府将数十亿美元直接投向了失业者、老年人及其他弱势人群,同时也将更多的金钱支付给了州和地方政府。 
 
世界各国都采取了不同规模的财政刺激政策。始于2008年秋季的欧洲经济复兴计划(The European Economic Recovery Plan)为各种工程项目提供资金约2000亿欧元,同时各个国家又单独出台了他们自己的小计划。起初日本也设计了一套规模巨大的刺激计划,但由于政治原因,最终实行了相对温和的减税和支出政策。中国的政策则更具扩张性,金额共达5860亿美元,其中大部分投向了公共工程,包括铁路,公路,水库和机场,一部分还被用于四川地震灾区。从韩国到澳大利亚等国家虽然支出规模较小,但也都实行了刺激政策。 
 
这些财政干预措施确实有效地阻止了经济衰退,但是也有人认为应谨慎为之。首先,财政政策不是免费的午餐。如果政府增加了支出并实行减税,那么税收收入会随之下降,预算赤字就会高涨。政府将被迫发行更多的债券,而这最终是要偿还的。如果政府还不起这些债务,并且赤字规模逐年上升,那么就必须提高利率诱使投资者买更多的债券。最终过高的债券收益率将使其他投资如抵押借款、消费信贷、企业债券和汽车贷款的利率上升,从而抬高了借贷成本,这将减少那些依赖债务融资的企业资本支出和家庭消费支出。 
 
飙升的公共债务最终会束缚政府的手脚。随着公众对违约风险担忧的增加,利率可能会上升。在这一点上,政府的选择余地有限。只要公债发行以本国货币计价,政府就倾向于一种 “注水”的办法,通过印钞来偿付赤字,这就是所谓的“货币化”赤字。一般而言,购买债券与通货膨胀没有太大的关联性,除此之外这种机制和量化宽松政策完全相同,这样做都是为了消除债务。不过,当货币追逐商品时,物价就会被推高,通货膨胀是不可避免的结果。这就意味着更高的利息率,因此对私人部门的支出也将被大量转向支持公共部门。 
 
证据表明纳税人也会考虑到这种风险,在一些已经实行了刺激政策的国家,消费者会意识到无论这种措施的短期收益如何,政府最终必定会增加税收。考虑到必须为了这种可能性而增加储蓄,于是财政刺激政策推出的同时,消费者也会减少支出。在这个过程中,他们对短期支出和长期消费所作的有效预期,部分挤出了财政政策效应。 
 
减税作为财政政策的另一主要工具,在实行中也会碰到问题。家庭部门不是将从减税和长期税率优惠中节省的钱花掉,而是存起来还债。这就是发生在2008年和2009年的事,两轮所得税减免省下的钱大部分都没被使用,消费者从政府那里得到的1美元收入中,只消费掉25到30分,余下的他们都用来改善家庭收支平衡了。尽管这种做法是积极健康的,但是这种谨慎对增加需求来说是毫无用处的。它只会使债务从一个经济体转到另外一个经济体:私人债务下降,公共债务上升。 
 
更糟糕的是,某些财政政策虽能刺激当前的需求增长,但却以未来的需求减少为代价。很多减税和补贴政策以具体项目的支出增加为目的,比如汽车,住宅,企业部门资产状况的改善等,这只是扩大了正常需求,一旦这些补贴政策终止,需求就会随之减少。换句话说,这些政策是在“透支”未来。这在许多实行各种“旧车换现金”计划的国家中都有体现:汽车销售量达到峰值后又降至谷底,抑制了未来的需求。 
 
完美无缺的财政刺激政策只能是一种幻想,至少在大多数民主国家是这样。它不像货币政策那样不用承受选民投票的压力,能被中央银行立即实施。财政政策的启动需要时间,会被无用的民意工程及其他无效的资源配置项目所累。通过重新修建落后的基础设施带动未来经济的增长,这样一个完美的刺激计划将会带来巨大的回报。但是就像日本的经历以及《美国复苏和再投资法案》中一些让人怀疑的集资项目所揭示的那样,说起来容易做起来难。有指导意义的也许是中国这样的集权式国家,她为了应付最近的危机实行了比较有效的刺激计划。这主要缘于中国政府可以撇开狭隘的政治考虑,通过加快实施基础设施现代化方针,就可以十分简单地实现刺激目标。即便是这样,一些支出也可能导致浪费和无效率,或者是滋生未来的泡沫。
 
在传统的财政政策中,政府运用税收和财政支出权力,帮助经济走出危机。但是减税和公共工程建设只是一个起点,政府还有很多复杂而花销不菲的方法来抵御金融危机。
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